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　　申請人：莫某，女

　　被申請人：某縣人力資源和社會保障局

　　申請人對被申請人于2010年6月21日作出的工傷認定決定不服，向縣人民政府申請行政復(fù)議。

　　周某（系莫某之夫）系該縣某塑料廠職工，2010年3月8日上午11時許，在上班噴漆作業(yè)時不慎滑倒，頭部摔在鋼板上后掉入工廠的廢水池中。之后，周某感到身體非常不適，便請假在家休息。3月9日下午，周某突然發(fā)病，經(jīng)搶救無效，于18時20分死亡。某縣人民醫(yī)院的死亡醫(yī)學(xué)證明結(jié)論為猝死。

　　申請人認為，周某的突然死亡是因在工作時間于工作崗位上受傷所致，且其死亡未超過法律規(guī)定的48小時，應(yīng)認定為工傷。

　　被申請人認為，縣人民醫(yī)院死亡醫(yī)學(xué)證明結(jié)論為猝死，證明周某不是在工作時間和工作崗位突發(fā)疾病死亡或是在48小時之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡。此外，也沒有證據(jù)證明周某摔到廢水池中是否受傷，無證據(jù)顯示周某的死亡是因掉入廢水池中所致。因此，其做出的工傷認定決定事實清楚，理由充分，程序合法，請求縣人民政府予以維持。

　　行政復(fù)議機關(guān)認為，被申請人于2010年3月25日受理了對周某的工傷認定申請，后于2010年6月21日作出了工傷認定決定，工傷認定期限超出了《工傷保險條例》第二十條及《工傷認定辦法》第十五條關(guān)于工傷認定期限的規(guī)定，屬違反法定程序，作出了撤銷被申請人原具體行政行為，并責(zé)令其重新作出工傷認定的復(fù)議決定。

　　復(fù)議決定作出后，被申請人重新作出了工傷認定決定，將周某的死亡認定為工傷。之后，申請人領(lǐng)到了周某的死亡賠償金。

　　【焦點問題評析】

　　該案最后以行政復(fù)議機關(guān)認定被申請人程序違法，撤銷原工傷認定決定告終。處理結(jié)果看似簡單，但在案件審理過程中涉及到的兩個重要問題卻值得思考。

　　一、周某的死亡是否屬于工傷

　　本案中，行政復(fù)議機關(guān)認為周某的死亡符合工傷的認定標準。理由主要基于以下兩個方面。

　　（一）從案件本身事實看

　　被申請人認定周某的死亡不屬于工傷，依據(jù)在于縣人民醫(yī)院的一紙將周某的死亡認定為“猝死”的醫(yī)學(xué)證明結(jié)論。被申請人將“猝死”理解為純粹的“突然死亡”，沒有任何前兆，也沒有任何的先導(dǎo)原因，是工作緣由之外的死亡。而復(fù)議機關(guān)認為，“猝死”只是對死者死亡這一事實的終局性表述，也就是說，周某的“猝死”僅僅只是一個結(jié)果。有果必有因?？梢韵胍姡绻苣吃诋?dāng)天沒有發(fā)生事故，定然不會頓感身體不適，無法繼續(xù)作業(yè)而選擇請假臥床在家，最后在病情毫無好轉(zhuǎn)的情況下猝發(fā)死亡。從前后事件的關(guān)聯(lián)性可以得出一個合乎常理、符合正常邏輯思維的推斷，即周某的猝死是由于周某在上班期間不慎跌倒，頭部被撞擊后掉入廢水池中所致。

　　（二）從舉證責(zé)任分配原則看

　　在案件審理中，被申請人還提出，要對周某認定工傷，必須要有相應(yīng)的證據(jù)來加以佐證，沒有證據(jù)則無從認定，而周某在上班期間發(fā)生事故后，并沒有到醫(yī)院進行檢查，因此，沒有任何證據(jù)證明周某在發(fā)生事故后確實受到了傷害，并最終導(dǎo)致了其死亡，不能將周某的最終死亡和上班時發(fā)生的事故聯(lián)系在一起。針對被申請人的答辯，復(fù)議機關(guān)認為，根據(jù)行政復(fù)議舉證責(zé)任倒置的原則，應(yīng)當(dāng)由被申請人證明其行為正當(dāng)性，在其無法充分證明行為正當(dāng)性時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的后果。在本案中，被申請人認為周某的死亡不是工傷，就應(yīng)當(dāng)出具周某的死亡不是工傷的證據(jù)。而被申請人除了醫(yī)院的一紙死亡醫(yī)學(xué)證明外，無任何其他相關(guān)證據(jù)。而醫(yī)院的醫(yī)學(xué)證明，其所載明的內(nèi)容顯然無法達到證明周某的死亡不是工傷的效果。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)推定周某的死亡屬于工傷。

　　綜合上述分析，行政復(fù)議機關(guān)認為，周某的死亡符合《工傷保險條例》第十四條第一款第一項之規(guī)定：“在工作時間和工作場所內(nèi)，因工作原因受到事故傷害的”。

　　二、程序和實體層面皆存在瑕疵時應(yīng)當(dāng)如何處理

　　一方面，在案件實體和程序方面都存在問題的情況下，選擇從程序問題入手對案件進行處理并不妨礙對實體錯誤的糾正。《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條第一款第三項第三目明確規(guī)定，違反法定程序的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。而接下來第二款又規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)責(zé)令被申請人重新作出具體行政行為的，被申請人不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為。”據(jù)此，在原具體行政行為程序和實體皆存在瑕疵時，行政復(fù)議機關(guān)以程序違法為由將原具體行政行為撤銷并責(zé)令被申請人重新作出行政行為的，被申請人如無新的事實和理由，只能作出和原具體行政行為內(nèi)容和效果相對的新行為。這與復(fù)議機關(guān)直接從實體方面將原具體行政行為撤銷所引起的后續(xù)效果并無不同。需要說明的是，上述論證建立在原具體行政行為具有可重作性且有重作的意義基礎(chǔ)之上，如原具體行政行為已不具有可重作性或者重作已無意義，則將原具體行政行為直接撤銷或確認違法即可。

　　另一方面，“先程序、后實體”是現(xiàn)代法治的一項重要法則，而在我國的司法體系及行政執(zhí)法實踐中，卻普遍存在著重實體、輕程序的痼疾，程序被視作可有可無的形式主義束之高閣。因此，在處理此類案件時，有意識地選擇從程序?qū)用嫒胧謱Π讣M行處理，可以最大限度地樹立和強化行政機關(guān)及其人員的程序意識。

　　【辦案體會】

　　一、實地調(diào)查的重要性

　　雖然行政復(fù)議案件的審理方式是以書面審查為主，但在一些疑難案件中，進行必要的實地調(diào)查走訪，能夠更為直接地走入案件真實，了解案件個中原委，并在復(fù)議機關(guān)、申請人和被申請人之間達成一種“平衡狀態(tài)”，加速案件審理流程，提升行政復(fù)議效率。具體到本案中，行政復(fù)議機關(guān)在案件審理過程中，到某塑料廠進行了實地調(diào)查，對周某的工作事故進行了現(xiàn)場詢問取證，掌握了案件第一手原始證據(jù)材料。后又組織了案件審理工作會，面對面聽取了被申請人的陳述，對案件相關(guān)問題進行了商榷和指正，使雙方對原具體行政行為都有了比較清晰的認識和判斷，助推了復(fù)議決定的及早出爐。

　　二、程序合法的重要性

　　美國大法官杰克遜曾經(jīng)說過：“程序的公平性和穩(wěn)定性是自由的不可或缺的要素?！背绦蛘x，是維護社會公正的最后一道屏障，其存在，使一定程度的形式合理性或形式正義得以實現(xiàn)，并有助于提高社會運行效率和保障社會秩序?？梢哉f，沒有程序的合法性，就不會有實體處理的合法性，從某種程度上來講，程序正當(dāng)?shù)闹匾砸笥趯嶓w處理的重要性。具體到我們的行政執(zhí)法實踐中，程序正當(dāng)?shù)闹匾跃透@突出。在實踐中，我們經(jīng)常看到這樣的情況，即行政機關(guān)作出一個行政行為，在實體處理結(jié)果上正確無誤、無懈可擊，但卻不幸在程序上存在違法的情況，在進入糾紛解決程序后，最后該行為被撤銷或確認違法。這樣的結(jié)果，使得行政機關(guān)的社會服務(wù)管理職能得不到實現(xiàn)，反而耗費了大量的行政資源，大大降低了行政效率，同時也給相對人權(quán)益造成了不必要的損害。這樣的案例在現(xiàn)實中不在少數(shù)。對此，我們更應(yīng)進一步強化行政機關(guān)的程序意識，牢固樹立程序正當(dāng)主義，做到將程序合法原則貫穿行政始終?！　　?/P>

（來源：國務(wù)院法制辦網(wǎng)站）